8.2.10. Los actores y entidades encargadas de
diseñar, adoptar, implementar y evaluar la política criminal y carcelaria,
tienen un especial deber de coordinar y colaborar armónicamente entre sí, en el
ejercicio y desempeño de sus funciones y competencias.
En cualquier
política pública, la actuación de las diferentes agencias del Estado debe darse
de manera coordinada. Uno de los mínimos de toda política pública de la cual
dependa el goce efectivo de un derecho fundamental, y que requiera del concurso
y la actuación de diferentes instancias y actores sociales, requiere
coordinación. De otra forma, difícilmente se tratará de una política pública
que cumpla con los mínimos presupuestos de racionalidad y razonabilidad y,
difícilmente, no será arbitraria, inadecuada, ineficiente o discriminatoria,
por lo menos.
8.2.10.1. La
complejidad de la política criminal depende, en parte, de la diversidad de
actores que hacen parte de su diseño, implementación y evaluación y que deben
actuar de forma mancomunada y armónica. Se han reconocido, por ejemplo, los
siguientes actores: el Consejo Superior de la Política Criminal; el Congreso de
la República; el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; el Departamento
Nacional de Planeación; la Corte Constitucional, los jueces de la República, en
especial los de ejecución de penas; la Fiscalía General de la Nación; el
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, la Defensoría del Pueblo y la
Procuraduría General de la Nación;[1] a los que se suman el Ministerio del
Interior, el Ministerio de Justicia y del Derecho, así como la Contraloría
General de la República.
8.2.10.2. Especial
lugar tiene dentro del diseño de la política pública criminal y carcelaria el
Legislador, debido al amplio margen de configuración del ordenamiento que
constitucionalmente se le reconoce. Una y otra vez, salvados los límites
constitucionales, la Corte ha reconocido esta amplitud.[2] Ahora bien, es precisamente este amplio
margen de configuración con el que cuenta el legislador el que lo hace
especialmente responsable del éxito o el fracaso de la política criminal en
general. Varios actores y autoridades del Sistema penitenciario y carcelario
sostienen, y no les falta razón, que sus competencias para enfrentar la crisis
son limitadas. Sus obligaciones son atender una demanda cada vez más grande de
penas privativas de la libertad y medidas de seguridad, que deben ser atendidas
con recursos escasos y que, día a día, se deterioran y colapsan. Así, por
ejemplo, el INPEC es una institución cuyas competencias se restringen
básicamente a la tercera fase de criminalización. No decide cuántas conductas
deben penalizarse, ni por cuanto tiempo. En cambio, el legislador ocupa un
lugar privilegiado en el diseño, concepción y adopción de una determinada
política criminal, desde su inicio. Es el Congreso de la República, de hecho,
el poder que en ejercicio de su función de representación política puede
decidir legítimamente cuándo es legal restringir la libertad de una persona,
durante cuánto tiempo y en qué condiciones, bajo el orden constitucional
vigente.
8.2.10.3. De la
política criminal en general, y de su tercera fase, la carcelaria, depende en
buena medida el goce efectivo de importantes derechos fundamentales de las
personas que hacen parte de una sociedad. Por una parte los de las personas en
general (el derecho a la vida, a la integridad personal, la honra, la
propiedad, la intimidad, etc.), que son protegidos de los ataques criminales,
en buena medida, a través del Sistema penal y el Sistema penitenciario y
carcelario. La principal pretensión de
un sistema penal es evitar y prevenir graves daños y violaciones a los derechos
de las personas. Por tanto, se insiste, uno de los principales costos que debe
asumir una sociedad cuya política criminal y carcelaria se encuentra en un
estado de cosas contrario al orden constitucional vigente, es el quedarse sin
una de las principales herramientas para proteger y garantizar el goce efectivo
de los derechos fundamentales más básicos de una persona, como el no ser
lesionado o violentado. Cuando se confía en exceso en la política criminal como
medio para asegurar los derechos, el fracaso de aquella implica usualmente el
fracaso del logro buscado. Adicionalmente, están en juego los derechos
fundamentales de las personas privadas de la libertad que se ven gravemente
afectados, como se ha mostrado, debido al estado de cosas en el que se
encuentra el Sistema penitenciario y carcelario. Este costo sobre los derechos,
al cual ya se había aludido previamente, implica que en materia de políticas
criminales y carcelarias los mínimos constitucionales deben ser forzosamente
observados. Es por esto que la Comisión Asesora de Política Criminal ha
resaltado que la política criminal debe ser
(i) estable, (ii) coherente,
(iii) fundamentada empíricamente,
(iv) evaluada sistemáticamente y (iv) con
responsables institucionales.
(i) La política criminal y carcelaria debe ser estable. No puede
pretender modificarse y alterarse su diseño constantemente. No puede pretender
ser zigzagueante; no puede ser punitiva en exceso, al poco tiempo cambiar de
rumbo hacia la libertad, para volver a endurecerse y, así, continuar
erráticamente. La política criminal debe representar un mensaje de largo
aliento a la sociedad en general, respaldado por acciones y resultados que
demuestran que el Estado sí cuenta con la capacidad efectiva para
implementarla. La estabilidad de la política criminal depende, en buena medida,
de la estabilidad jurídica de los parámetros, las reglas y los principios que
la inspiran. Debe existir seguridad jurídica para que una política criminal y
carcelaria sea estable. (ii) La política criminal y carcelaria debe ser
coherente; sus partes deben guardar una relación armónica entre sí. No debe ser
fraccionada, ilógica, irracional o irrazonable. Debe ser, además, congruente
tanto con los elementos que constituyen la política criminal, como con el resto
de órganos, instituciones y competencias en un estado constitucional, en
especial, con la Carta de Derechos. (iii) Una política criminal debería contar
con justificación estricta, en términos constitucionales, de su necesidad.
Razones que legitimen claramente por qué se ha de usar tan costoso medio de
control para los derechos, en especial, para la dignidad humana. La política
criminal debe fundarse en la realidad, no en percepciones o meras impresiones.[3] En
Colombia, tal como lo señala la Comisión Asesora de Política Criminal, “[…] en la actualidad no se le mide el impacto a
las propuestas ni a las normas. Es necesario en concordancia con el modelo de
toma de decisiones mejor informadas montar un esquema de evaluación e impacto
de las reformas. […]”. Una política criminal que sea coherente y se funde
empíricamente, tiene herramientas para resistir las tentaciones y presiones de
la demanda de ‘populismo punitivo’. (iv) Las políticas públicas suelen ser
vistas cíclicamente; procesos que implican la formulación de un problema, el
diseño de la política, su implementación y, finalmente, su evaluación, para
poder ajustar o redefinir cualquiera de sus fases, el problema enfrentado, el
diseño de la política o su implementación.
Esta evaluación constante permite mejorar las políticas para que logre a
mayor cabalidad sus objetivos, corrigiendo los errores cometidos o incluyendo
nuevas herramientas para resolver dificultades recién aparecidas, o que
surgieron como respuestas a las medidas que impulso la política. Las medidas
que fueron exitosas en un momento para contrarrestar un problema social, pueden
devenir insuficientes o ineficaces y requerir modificaciones. (iv) Deben
existir instituciones capaces de responder por la política criminal como un
todo, y no sólo de partes y secciones limitadas de ellas, respetando, claro
está, las competencias constitucionales, legales y reglamentarias establecidas.
Dada la variedad de actores e instituciones que toman parte en el Sistema
penitenciario y carcelario, definir y establecer una única institución que sea
el responsable único y jerárquico de toda la política no es posible. El
constituyente decidió que fueran distintas instituciones de las diferentes
ramas del poder público las que colaboraran armónicamente entre sí para ejercer
sus facultades y cumplir sus funciones, siendo a la vez, frenos y contrapesos
que se controlan y ponderan entre sí. Sea cual sea el diseño institucional que
se adopte no puede dejar de existir una instancia que pueda abordar el diseño,
la implementación y la evaluación de la política criminal desde una perspectiva
amplia de forma constante y frecuente.[4]
Estos parámetros básicos de racionalidad y razonabilidad que le fija el
orden constitucional vigente a cualquier política criminal que democráticamente
decida adoptarse, no se oponen ni excluyen los parámetros constitucionales que
debe cumplir en general toda política pública de la cual depende el goce
efectivo de un derecho fundamental, a los cuales se hizo alusión en la primera
parte del presente capítulo de la consideraciones de esta Sentencia.
Adicionalmente, existen otros parámetros mínimos que o bien ser derivan de
estándares legales o estándares propios de la administración pública.[5]
8.2.10.4. La
política criminal, como lo indica la Comisión Asesora de Política Criminal, no
puede seguir siendo una “[…] reacción
inmediata a los actos criminales o las demandas de seguridad ciudadana, sin la
adecuada planeación de respuestas a estos fenómenos, de conformidad con las
evidencias empíricas y con los fines del Estado de respetar y garantizar los
derechos humanos, asegurar la convivencia dentro de un orden social justo, y
preservar las condiciones necesarias para el ejercicio de las libertades
públicas.”[6] La
Comisión Asesora reconoce la existencia de casos y situaciones excepcionales
que demandan una respuesta urgente de la política criminal. Ocasiones que justifican
una respuesta rápida por parte del Estado. Es más, es una obligación hacerlo
así. No obstante, ello no impide que los mecanismos y herramientas mediante las
cuales la política criminal puede reaccionar velozmente, sean previamente
diseñados e implementados. Esto garantiza, tanto la posibilidad de responder
ágilmente (contar con la capacidad institucional para efectivamente hacerlo), y
que tal respuesta sea coherente con el orden constitucional vigente, teniente
en cuenta, en todo caso, “los principios
de proporcionalidad y razonabilidad constitucional.”[7]
8.2.10.5. Las
personas que a cualquier título cumplan funciones o desempeñen facultades
dentro del Sistema penitenciario y carcelario, en ejercicio de legítimas y
legales competencias, ajustadas a la Constitución, tienen el deber de cumplir
los mismos parámetros de respeto, protección y garantía de los derechos
fundamentales de las personas privadas de la libertad, de la Guardia y,
general, de las personas que ingresan y permanecen dentro de los
establecimientos de reclusión. Los acuerdos, los planes, los convenios o
cualquier otro tipo de acción estatal orientada a enfrentar los problemas del
Sistema penitenciario y carcelario, deben respetar los presupuestos, reglas y
principios del orden constitucional vigente. En especial, asegurar la dignidad
humana de toda persona, sin discriminación alguna.
[1] Instituto Rosarista de Acción Social (2011) Desarrollo del sistema penitenciario y
carcelario colombiano entre 1995 y 2010. Universidad del Rosario. Bogotá,
2011.
[2] A propósito de un caso en el
que se analizaba el respeto al derecho a la igualdad al establecer las
políticas legislativas en materia carcelaria, la Corte dijo: “El legislador, en
ejercicio de sus competencias constitucionales de las que es titular, puede
establecer procedimientos distintos y consagrar regímenes diferenciados para el
juzgamiento y tratamiento penitenciario de los delitos y las contravenciones,
pudiendo, incluso, realizar diferenciaciones dentro de cada uno de estos
grupos, en la medida en que unos y otros se fundamenten en criterios de
razonabilidad y proporcionalidad que atiendan una valoración objetiva de
elementos tales como, la mayor o menor gravedad de la conducta ilícita, la
mayor o menor repercusión que la afectación del bien jurídico lesionado tenga
en el interés general y en el orden social, así como el grado de culpabilidad,
entre otros. La consecuencia obvia y lógica de lo anterior, es que el
tratamiento penitenciario de los condenados por delitos de mayor entidad y
gravedad, sea más severo que el dado a las conductas de menor gravedad.” Corte
Constitucional, sentencia C-592 de 1998 (Fabio Morón Díaz, SV Alejandro
Martínez Caballero).
[3] Dice al respecto la Comisión
Asesora: “La investigación empírica y la decisión informada son elementos
indispensables para el diseño, ejecución y evaluación de la política criminal.
Esta visión implica dar un paso del diseño de políticas ideológicas hacia una
proceso de política basado en evidencia, preferiblemente de la investigación
científica, frente a lo que se ha probado ha sido efectivo para abordar los
problemas sociales y alcanzar los objetivos esperados. Se debe garantizar la
disponibilidad a la mejor información y evidencia empírica para hacer una bien
pensada y adecuada política criminal.
|| Para mejorar la base de
evidencia empírica para la toma de decisiones de política y su implementación,
se requiere identificar las brechas en la investigación y el proceso de
generación de conocimiento, desarrollar y aprobar metodologías de
investigación y evaluación, e incrementar el uso sistemático de métodos de
síntesis y acumulación que asistan el proceso de generación de conocimiento.
Esta metodología se debe concretar en la formulación de proyectos y evaluación
y monitoreo de políticas. || Todo eso permite mejorar la política criminal
y enfrentar a veces discusiones, que sin base empírica se tornan oposiciones
puramente abstractas y teóricas, por no decir ideológicas, pero que, en ciertas
ocasiones, una sólida información empírica permite avanzar en el diagnóstico y
el debate.” Comisión Asesora de Política
Criminal. Informe final.
Diagnóstico y propuesta de lineamientos de política criminal para el Estado
colombiano. Bogotá, 2012. N° 178.
[4] La Comisión Asesora de
Política Criminal ha indicado al respecto lo siguiente: “Sin desconocer que la
política criminal es un asunto de Estado, se requiere de un responsable
político que la dirija y procure su revisión y actualización permanente, que
en principio debería ser el gobierno. Pero sin perjuicio de que exista un ente
responsable que lidere la formulación y diseño de la política criminal, con el
fin de que la misma sea racional, proporcional y coherente se requiere también
de un ente rector de la política criminal. Este ente debe tener funciones
claras e instancias de coordinación, que permita hacer de la política criminal
una política de Estado. || Dicho ente debe ser el Consejo Superior de
Política Criminal (CSPC), como organismo asesor para la formulación de la
Política Criminal y Penitenciaria del Estado. […]”Comisión Asesora de Política Criminal. Informe final. Diagnóstico y propuesta de lineamientos de política
criminal para el Estado colombiano. Bogotá, 2012. N° 187.
[5] Coincidiendo con muchos de
los parámetros mínimos de constitucionalidad de una política pública de la cual
depende el goce efectivo de un derecho fundamental, la Comisión Asesora de
Política Criminal ha indicado que en el diseño, implementación y desarrollo de
la política criminal para el Estado colombiano deben observarse los siguientes
postulados: Fundamentos empíricos, racionalización institucional, vinculación
con la sociedad, evaluación continua, planeación, diferenciación y
coordinación. Comisión Asesora de
Política Criminal. Informe final.
Diagnóstico y propuesta de lineamientos de política criminal para el Estado
colombiano. Bogotá, 2012. N° 183.
[6] Comisión Asesora de Política Criminal. Informe final. Diagnóstico
y propuesta de lineamientos de política criminal para el Estado colombiano.
Bogotá, 2012. N° 179.
[7] Comisión Asesora de Política Criminal. Informe final.
Diagnóstico y propuesta de lineamientos de política criminal para el Estado
colombiano. Bogotá, 2012. N° 179.
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