Sentencias de Interés. Corte Constitucional. Sentencia C-061/08
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción
pública prevista en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Luz
Ximena España Amador solicitó ante esta corporación la declaratoria de
inexequibilidad del
inciso 2° del artículo 48 de la Ley 1098 de 2006, “por la cual se expide el Código de la Infancia y la
Adolescencia”.
Mediante auto de 4
de junio de dos mil siete (2007), el Magistrado Sustanciador admitió la demanda
contra la norma antes mencionada y dispuso fijar en lista el presente proceso y
correr traslado del asunto al señor Procurador General de la Nación, para que
rindiera el concepto de rigor.
De igual manera se
ordenó comunicar la iniciación de este proceso a los señores Presidente de la
República, Presidenta del Congreso, Ministros
de la Protección Social, del Interior y de Justicia y de Educación, Defensor
del Pueblo y Directora del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. También se
extendió invitación a la Veeduría Distrital, al Director de la Oficina de la
UNICEF en Colombia, a la Fundación Antonio Restrepo Barco, a las facultades de
derecho de las Universidades Javeriana, Externado de Colombia, Industrial de
Santander, de Antioquia, Santo Tomás y Nacional de Colombia y al Centro de
Estudios Sociales – CES de la Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad
Nacional de Colombia, para que, si lo consideraban pertinente, se pronunciaran
sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad del segmento demandado.
Cumplidos los trámites propios de esta clase
de procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. LA NORMA DEMANDADA
El siguiente es el
texto de la norma demandada, advirtiéndose que la demanda de
inconstitucionalidad se dirige contra la parte subrayada de dicho texto:
“Ley 1098 de 2006
(noviembre 8)
Diario Oficial No 46.446 de 8 de noviembre de 2006
Por la cual se expide
el Código de la Infancia y la Adolescencia
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 48. ESPACIOS PARA MENSAJES DE
GARANTÍA Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS. Los contratos de concesión de los
servicios de radiodifusión, televisión y espacios electromagnéticos incluirán
la obligación del concesionario de ceder espacios de su programación para
transmitir mensajes de garantía y restablecimiento de derechos que para tal fin
determine el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar dirigidos a los niños,
las niñas y los adolescentes y a sus familias.
En alguno de estos espacios y por lo menos una vez a
la semana, se presentarán con nombres completos y foto reciente, las personas
que hayan sido condenadas en el último mes por cualquiera de los delitos
contemplados en el Título IV, ‘Delitos contra la
Libertad, Integridad y Formación Sexuales’, cuando la víctima haya sido un
menor de edad.”
III. LA DEMANDA
La actora plantea varios
cuestionamientos frente al precepto acusado, todos ellos desarrollados en torno
a un cargo de inconstitucionalidad y relacionando como normas superiores
vulneradas los artículos 1°, 2°, 5°, 12, 13 y 15 de la Constitución Política.
Comienza por indicar
que toda limitación de los derechos constitucionales debe responder a los
principios de razonabilidad y proporcionalidad, de tal manera que las
restricciones establecidas se justifiquen en virtud de una finalidad
constitucional coherente, válidamente atendible y siempre que no traiga consigo
el menoscabo de la dignidad humana de alguno de los asociados. A continuación, sobre
el mismo tema, expone que una norma como la demandada tiene su origen en un
conflicto entre el interés general y el particular, que ha sido inadecuadamente
resuelto por el legislador, ya que no es admisible que so pretexto de proteger
el interés general se sacrifiquen los derechos fundamentales de un solo individuo
en particular, situación que es contraria a lo establecido en el artículo 5° de
la Constitución Política.
Explica que se ha
presentado un errado entendimiento del artículo 44 constitucional, referente al
interés superior de los menores y la prevalencia de sus derechos, al pretender
presentarlo como el soporte constitucional de la norma acusada, cuando en
realidad el propósito de este precepto constitucional es servir de criterio
interpretativo para la resolución de situaciones individuales, en las que se
encuentren en conflicto los derechos de un menor con los de otra persona. Al
tiempo que relieva la necesidad de proteger los derechos de los niños, resalta
que ello debe hacerse mediante decisiones de los poderes públicos que armonicen
tales derechos con los de las demás personas.
Descendiendo a lo
que significa la aplicación de la norma, señala que la pública exposición de los
condenados por delitos contra la libertad, integridad y formación sexuales de
los menores implica la cosificación de quienes son sometidas al escarnio
público y utilizados para amedrentar a otros, los posibles infractores futuros de
la ley penal, lo cual no puede en realidad entenderse como una medida de restablecimiento
y garantía para las víctimas de esos delitos, como lo pretende el legislador.
Señala además que este propósito se logra con otras normas actualmente
vigentes, dentro de las cuales cita la Ley 294 de 1996.
Explica además que
la presentación de esta información transgrede de manera directa el artículo 12
constitucional, que prohíbe los tratos crueles, inhumanos o degradantes, pues
implica darles a tales personas un tratamiento denigrante, que atenta contra la
dignidad humana y que inhibe sus posibilidades de readaptación a la vida en sociedad.
Agrega que esta medida significa también ampliar el rango de acción de la pena,
castigando a la persona no tanto por sus acciones sino por el peligro que
representa, lo que resulta discriminatorio, y por ende, contrario a lo
establecido en el artículo 13 constitucional. Agrega que también resulta desigual
que sólo se someta a este tipo de medidas a las personas condenadas por delitos
sexuales contra menores de edad y no a todos los que infrinjan las distintas disposiciones
de la ley penal.
Finalizado su
análisis, llama la atención sobre el hecho de que meses después de la
aprobación de este precepto, el Concejo de Bogotá D. C. estudió y aprobó una
medida semejante, cuya legalidad se entendería soportada en la existencia de
normas como la aquí acusada, así como sobre la posibilidad de que en otros
municipios se aprueben medidas semejantes.
Por las anteriores
razones la actora pide a la Corte declarar la inconstitucionalidad de la norma
demandada.
IV. INTERVENCIONES
4.1. Del Centro de
Estudios Sociales de la Universidad Nacional
La Directora encargada de este centro de estudios diserta sobre
el origen, el sentido y los efectos de disposiciones como la aquí demandada,
sin pronunciarse de manera directa sobre la exequibilidad o inexequibilidad del
precepto.
Menciona que este tipo de medidas se
originaron en países anglosajones, como una forma de alertar a la ciudadanía
sobre las personas que han cometido esta clase de delitos, en relación con los cuales
la sola privación de la libertad no ha producido suficiente efecto en lo que se
refiere a su sanción y prevención.
Comenta que en otras sociedades la posibilidad
de publicar los nombres y fotografías de estos infractores se ha visto como un mecanismo
de justicia y reparación comunitaria eficaz, que contribuye a evitar situaciones
de mayor gravedad y desproporción, como el linchamiento, que en algunas comunidades
es frecuente por la grave ofensa colectiva que generan estos delitos y la sensación
de desprotección al apreciar que el Estado no previene ni reprime adecuadamente
su ocurrencia. En este sentido, anota que ha sido igualmente común la publicación
de las fotografías de personas sospechosas, condenadas y aún rehabilitadas o después
de haber purgado una sanción por estos delitos.
La interviniente aboga porque este tipo de medidas
estén acompañadas de campañas educativas que creen conciencia en la ciudadanía
sobre la gravedad de estos fenómenos, y en el caso de los infractores, de tratamiento
psicológico adecuado, que les permita avanzar en un proceso de verdadera rehabilitación
y resocialización.
4.2. De la Defensoría del Pueblo
La Defensora Delegada para Asuntos
Constitucionales y Legales presentó un extenso escrito, donde pide a la Corte declarar
la inconstitucionalidad del segmento normativo acusado.
En primer lugar, menciona que si bien el
legislador no le dio expresamente a esta medida un carácter sancionatorio, es
innegable que la publicación cuestionada tendría esa implicación, por lo que su
constitucionalidad debe ser mirada a la luz de las reglas y principios que
gobiernan el ius puniendi, teniendo en cuenta los efectos que genera
para la persona del sentenciado, así como para su familia.
Plantea reflexiones sobre los efectos, “no
precisamente positivos”, que la publicación tendría en los menores víctimas
de los delitos sancionados, en cuanto podría implicarles la reminiscencia de su
experiencia traumática y contribuir a retardar el proceso de recuperación emocional.
A este respecto refiere la existencia de instrumentos internacionales,
recogidos por esta Corte en varios de sus pronunciamientos, conforme a los
cuales los Estados tienen el deber de velar por el bienestar y recuperación de
las víctimas, y a partir de ello, evitar toda situación derivada del proceso de
investigación y sanción de estas conductas, que pudiere conducir a mayores
molestias o experiencias traumáticas para ellas.
Indica que la norma acusada no precisa que la
publicación sólo procede con respecto a condenados por sentencia ejecutoriada,
por lo que sería posible que al amparo de esta norma se publiquen el nombre y
la fotografía de personas cuya condena aún no ha quedado en firme. De igual
manera señala que no existe claridad sobre el alcance del lapso durante el cual
se realizará la publicación, por lo que los afectados no podrán tener certeza al
respecto.
También anota que la medida podría aplicarse a
condenados por hechos sucedidos con anterioridad a la entrada en vigencia de la
Ley 1098 de 2006, de la cual hace parte, circunstancia que iría en contra del
principio sobre irretroactividad de las sanciones, y por lo mismo, en contra de
las garantías del debido proceso.
Advierte que si bien es clara la intención de
la norma en cuanto a procurar que se conozca la identidad de los responsables
de tan graves delitos, no lo es con qué propósito se hace esta difusión,
pudiendo a partir de ello presentarse situaciones indeseables, como serían
todas aquellas relacionadas con actos de venganza o de justicia privada de
parte de la familia del menor agredido o de la comunidad a la que pertenece, en
contra del agresor, o de violencia o discriminación contra la familia de éste.
Descartadas estas últimas situaciones por ser
contrarias al espíritu del Estado social de derecho que postula la Constitución
de 1991, aduce la representante de la Defensoría no encontrar ningún efecto benéfico
de la aludida publicación, que resulte suficiente para justificar el sacrificio
de derechos fundamentales de la persona condenada. A partir de lo anterior, considera
que la medida no supera el test de proporcionalidad que al respecto debe
efectuarse, ni resulta idónea como mecanismo de garantía y restablecimiento de
derechos de los menores afectados. En la misma línea afirma que, no siendo
idónea, es preciso concluir que tampoco resulta necesaria para el logro de
tales propósitos.
Concluye anotando que medidas de este tipo conducen
a un mayor marginamiento y estigmatización del victimario, lo que hace
imposible su resocialización, que es claramente uno de los fines esenciales de
la pena dentro del marco del Estado social de derecho.
Finalmente, a partir de la mención efectuada
en la demanda, la Defensoría del Pueblo solicita a la Corte realizar integración
normativa con el Acuerdo 280 de 2007 del Concejo Distrital de Bogotá D. C., sobre
el cual expresa que comparte el propósito y los vicios de inconstitucionalidad
que le atribuye a la norma aquí demandada, instando a que sea declarado inexequible
de manera simultánea con aquélla.
4.3. Del Ministerio de la Protección Social
En su intervención mediante apoderada, este
Ministerio solicita a la Corte declarar la exequibilidad del precepto demandado,
por la principal razón de hacer prevalecer los derechos de los niños sobre los
de las demás personas, según lo estatuido por el artículo 44 constitucional.
Explica que el Código de la Infancia y la
Adolescencia, contenido en la Ley 1098 de 2006, tiene el propósito de avanzar
en el desarrollo de los principios constitucionales sobre la materia y en el cumplimiento
de los compromisos internacionales adquiridos por Colombia en torno a la
protección de la niñez, destacándose entre ellos la Convención sobre los
Derechos del Niño adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20
de noviembre de 1989, incorporada al derecho interno mediante Ley 12 de 1991. Alude
también a los principios del Estado social de derecho, uno de cuyos principales
propósitos es la protección activa e integral de las personas que se encuentran
en situaciones de debilidad manifiesta, como por definición ocurre con los niños.
Finalmente señala que el supuesto de hecho de
la publicación ordenada por esta norma es la existencia de una condena, lo que
supone que la persona ha sido previamente procesada, con el lleno de las
garantías constitucionales, circunstancia que debe brindar tranquilidad en el
sentido de que no soportará la limitación de sus derechos sin la debida y
suficiente reflexión del juez competente en torno a su responsabilidad penal.
Agrega que sin duda el aparte demandado presupone
una condena en firme, lo cual excluye la posibilidad de lesionar las garantías
procesales de la persona sentenciada, como en efecto ocurriría si se procede a
la divulgación de información relacionada sobre quien media condena, pero ésta
se halla impugnada mediante recurso aún no resuelto.
4.4. Del Ministerio del Interior y de Justicia
Este Ministerio presentó, por conducto de
apoderada especial, un escrito en el que solicita declarar exequible el
aparte normativo demandado.
Previamente a la exposición de las razones que
soportan su solicitud, esta interviniente reflexiona en torno a la distinta
naturaleza de los valores, los principios y las reglas constitucionales, a
partir de lo cual sostiene que la dignidad humana es un principio que informa
los distintos derechos y reglas constitucionales. Sobre estas bases, examina si
la publicación ordenada por la norma demandada afecta el principio de la
dignidad humana en relación con la persona sentenciada.
A este respecto señala que la finalidad de la información
es contribuir a crear conciencia en la ciudadanía sobre la frecuencia y
gravedad de este delito, que por sus características particulares tiende a caer
en el olvido y el silencio, sin que las personas responsables sean debidamente sancionadas.
Al mismo tiempo, a partir de dicha concientización, se procura también avanzar
en la prevención de este tipo de conductas y disuadir a los futuros
infractores.
Reflexiona además sobre las posibilidades de
rehabilitación que usualmente tienen las personas que han cometido estas
acciones y sobre el grave daño que sus actos causan a los niños víctimas,
resaltando que estas situaciones afectan en alto grado la dignidad de éstos y evitarlo
es el principal propósito de la publicación cuestionada. Señala que ésta y las
demás consecuencias negativas de sus actos, pueden contribuir a inducir a los
infractores a iniciar un proceso de rehabilitación que reduzca la posibilidad
de reincidir en estas conductas.
En lo que atañe al juicio de proporcionalidad
de la medida, explica que éste se supera de manera satisfactoria, ya que la publicación
ordenada por ley es útil para contribuir a los ya anotados propósitos de
prevención, y que la afectación que causa a los derechos de la persona condenada
no resulta superior a tales beneficios. En la misma línea transcribe una cita
bibliográfica conforme a la cual, no obstante su valor absoluto, la dignidad es
un derecho fundamental susceptible de ciertas restricciones, consideración que
valida las limitaciones o efectos negativos que pudieran derivarse de la publicación
aquí cuestionada.
Finalmente, concluye señalando que en Colombia
es usual y corriente que en desarrollo del derecho a la información, los medios
de comunicación divulguen la comisión de diversos delitos y actos de violencia e
identifiquen a las personas sospechosas o responsables, sin que hasta la fecha
esta práctica haya sido objeto de cuestionamientos a partir de consideraciones
relacionadas con la dignidad de las personas así señaladas.
4.5. Intervenciones extemporáneas
Se desprende de lo
informado por la Secretaría General de esta corporación, que con posterioridad
al vencimiento del término de fijación en lista se recibieron cuatro
intervenciones más, presentadas por los representantes del Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar, la Veeduría Distrital, el Consultorio Jurídico de la
Universidad Santo Tomás y la Fundación Antonio Restrepo Barco, la primera y la
última abogando porque el precepto acusado sea declarado exequible,
mientras las restantes alegan su inconstitucionalidad.
V. CONCEPTO DE LA
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante auto Nº
155 de junio 27 de 2007 la Sala Plena de esta corporación aceptó el impedimento
que en comunicación conjunta manifestaron los señores Procurador General y Viceprocurador
General de la Nación, por haber tomado parte activa en el trámite de redacción,
estudio y aprobación del proyecto que vino a convertirse en Ley 1098 de 2006,
ante lo cual el señor Procurador General, mediante resolución 0228 de agosto 24
de 2007 designó, para rendir el correspondiente concepto, al doctor Francisco
Javier Farfán Molina, Procurador 1° Delegado para la Casación Penal, quien el 3
de septiembre de 2007 solicitó declarar exequible el precepto atacado.
Plantea que la
Corte debe adoptar su decisión a partir del análisis de tres problemas constitucionales
propuestos por la demandante, a saber: i) si en efecto se utiliza a las
personas condenadas como objeto de intimidación de terceros y si ello puede considerarse
como trato denigrante que afecta la dignidad de los condenados; ii) si el artículo
44 superior sólo está llamado a resolver conflictos individuales en los que es
necesario escoger entre los derechos de un niño y los de otra persona, o si por
el contrario, puede considerarse como fundamento de la norma aquí demandada; iii)
si con la publicación ordenada por esta norma se vulnera el derecho a la igualdad,
en cuanto esta medida sólo se aplica para las personas condenadas por un único tipo
de delito y en cuanto la víctima haya sido un menor de edad, y no a los autores
de toda clase de delitos.
A efectos de resolver
el primer interrogante, el concepto fiscal analiza de manera detallada el
mandato contenido en la norma demandada. Llama la atención sobre el hecho de
que la publicación ordenada sólo debe incluir el nombre y la fotografía reciente
del condenado, debiendo omitir muchos otros datos (número de identificación,
localización geográfica, fecha y circunstancias de los hechos o identificación
de la víctima), cuyo conocimiento sería necesario para lograr la identificación
y/o localización de la persona condenada, del menor agredido o de las familias
de uno y otro, presupuesto necesario para la posible ocurrencia de todas las
situaciones que podrían afectarlos y que han sido ampliamente ilustradas tanto
por la demandante como por otros de los intervinientes.
A lo anterior se
agrega la clara limitación que la norma establece en torno a la duración de la
publicación cuestionada y que se deriva del hecho de que se trate de personas
condenadas “en el último mes”, circunstancia que necesariamente obligará
a la renovación mensual de la información que por este medio se divulgue, o lo
que es lo mismo, a la imposibilidad de que un condenado aparezca en este tipo de
publicación por un lapso superior a treinta días. Resalta que todas estas circunstancias
deberán ser tenidas en cuenta al momento de efectuar el juicio de proporcionalidad
que determine la constitucionalidad del precepto demandado.
De otra parte,
alude al principio de publicidad que es inherente a la actividad judicial (art.
228 superior) y de manera particular a los pronunciamientos de los jueces,
haciendo énfasis en las finalidades lícitas que soportan este principio, en
especial el mensaje que se envía a la comunidad acerca de la vigencia de la norma
y del efectivo castigo de los infractores. Resalta además que el efecto
aflictivo y la afectación a la autoestima que el condenado pudiera sufrir se
derivan de la sentencia condenatoria como tal, y no de la divulgación que de ella
se haga.
Explica también que
es inevitable e inherente a cualquier tipo de penas previstas en la ley ese
carácter aflictivo y, si así se considera, humillante o vergonzoso. Esta
condición es supuesto indispensable de los objetivos que, dentro del marco de
la Constitución, persigue el sistema penal, reflexión que sin duda explica que
comúnmente no se considere cruel o excesivo imponer una sanción penal a los
responsables de la comisión de acciones legalmente definidas como delitos.
Basado en lo anterior, advierte que para que pueda considerarse una eventual
infracción al principio contenido en el artículo 12 constitucional, es
necesario entonces que la aflicción causada por la pena legalmente impuesta sea
inusualmente intensa o desproporcionada.
A partir de estas
consideraciones concluye que la publicación dispuesta por la norma acusada, no
puede considerarse entonces un trato cruel, inhumano o degradante, ni tampoco atentatorio
contra la dignidad humana.
En torno al segundo
interrogante, referente al alcance del principio contenido en el artículo 44
constitucional sobre prevalencia de los derechos de los niños, que la
demandante considera es apenas un criterio interpretativo para la solución de
conflictos individuales, señala que de conformidad con lo previsto en la
Convención sobre los Derechos del
Niño y lo planteado por la jurisprudencia de esta corporación[1],
la aplicación de dicho principio trasciende ampliamente de lo indicado por la actora,
y debe
ser criterio orientador de la actuación del Estado en torno a la niñez. Indica
que este principio debe ser aplicado por todas las ramas y órganos del poder
público, y servir como parámetro para la definición y ejecución de las políticas
oficiales en relación con el tema.
En lo referente a la
eventual violación del derecho a la igualdad de los condenados sometidos a la publicación,
vuelve sobre el propósito de la medida y del Código del cual ella hace parte,
cual es la protección integral de los menores. Desde esta perspectiva, señala
que la justificación del trato presuntamente desigual reside precisamente en el
interés superior de los niños, para cuya protección integral se creó esta medida
administrativa (resaltando que la ley no le da el carácter de pena accesoria),
a efectos de contribuir a la prevención de este delito, que tan gravemente
afecta a la población infantil.
Indica entonces que
las particularidades de las víctimas (los niños), que son un grupo cuya
vulnerabilidad es manifiesta y por ello ha sido definido como sujeto de especial
protección constitucional, explica por qué la ley sólo previó el uso de esta
forma de publicidad de la sentencia en estos casos y no en el de los condenados
por otros delitos, cuyo sujeto afectado se encuentra en situación diferente a
la de los niños.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
2) El contenido de la norma acusada
Previamente a adentrarse en el estudio de los
aspectos de los cuales depende la exequibilidad del precepto demandado, es
conveniente precisar su contenido y el contexto dentro del cual debe analizarse.
Se trata del segundo inciso del artículo 48
del Código de la Infancia y de la Adolescencia, Ley 1098 de 2006, artículo que hace
parte del Capítulo 1° (Obligaciones de la Familia, la Sociedad y el Estado) del
Título II (Garantía de Derechos y Prevención) del Libro I de dicho Código (Protección
Integral). Ese capítulo 1° (arts. 38 a 49) del cual hace parte la norma
demandada, enlista y desarrolla los deberes que en relación con la infancia y
la adolescencia corresponden a cada uno de los entes ya indicados, a las
instituciones educativas y (parte final, arts. 47 a 49) a los medios de
comunicación.
El artículo 48 contempla la existencia de lo
que denomina “espacios para mensajes de garantía y restablecimiento de derechos”
dirigidos a los niños, las niñas, los adolescentes y sus familias. Sobre este
tema, el primer inciso de la norma ordena incorporar a los contratos de
concesión de los servicios de radiodifusión, televisión y espacios
electromagnéticos, la obligación del concesionario de ceder espacios de su
programación para la transmisión de este tipo de mensajes, cuyo contenido
deberá ser determinado por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
Establecida de manera general esta atribución
en cabeza del mencionado instituto, el inciso segundo contempla un caso
especial que, en consecuencia, limita parcialmente la autonomía de dicha
entidad para determinar el contenido de tales mensajes. Se trata de la
presentación “por lo menos una vez a la semana”, “con nombres
completos y foto reciente”, de “las personas que hayan sido condenadas
en el último mes por cualquiera de los delitos contemplados en el Título IV
‘Delitos contra la libertad, integridad y formación sexuales’[2]
cuando la víctima haya sido un menor de edad”. Esta parte de la norma es la
que ha sido objeto de la presente demanda.
Así pues, se trata de la presentación a través
de la televisión[3]
del nombre y la fotografía de las personas condenadas en cualquier lugar del
país durante el último mes[4]
por cualquiera de los delitos en cuestión, siempre que la víctima sea un menor
de edad. La norma no contempla divulgar, junto con el nombre y fotografía de la
persona condenada, cualquier otra información relativa a la víctima, al
victimario, a las circunstancias en que incurrieron los hechos e incluso a la
naturaleza y duración de la condena impuesta.
De otra parte, según se deduce de los títulos
de las secciones y capítulos y de las distintas normas que hacen parte del
Código de la Infancia y la Adolescencia, el legislador entendió que la
divulgación de esta información constituye un mensaje de garantía y
restablecimiento de los derechos de los menores, aspecto que está llamado a
tener un efecto determinante en el análisis de exequibilidad que en este caso
efectúa la Corte.
Finalmente, es del caso reconocer que el contenido
de esta disposición apunta a efectos semejantes a los pretendidos con el
Acuerdo 280 de 2007 del Concejo Distrital de Bogotá D. C., en cuanto disponen
la divulgación de los nombres y las fotografías de convictos por delitos
sexuales contra menores de edad, aun cuando difieren en el medio escogido para
darle publicidad a las condenas, la periodicidad de los mensajes y, naturalmente,
en cuanto a su campo de acción desde el punto de vista territorial.[5]
De la misma manera, resultan distintas en su jerarquía normativa y en cuanto a la
competencia para dilucidar su constitucionalidad.
3) El alcance de esta decisión y los problemas
jurídicos relevantes
Frente a los planteamientos efectuados por la
demandante, los intervinientes y el representante del Ministerio Público, es
necesario comenzar por delimitar qué asuntos son determinantes para la decisión
que en este caso debe adoptar la Corte Constitucional, precisando también
cuáles resultan extraños a este análisis.
Como es bien sabido, el control de
constitucionalidad parte de la confrontación objetiva del contenido de una
norma, para el caso de naturaleza legal, con uno o más textos constitucionales,
a efectos de determinar si la preceptiva cuestionada es, en alguna forma,
contraria al contenido de alguna(s) de las normas superiores invocadas por el
demandante.
En este sentido la Corte ha resaltado, en todo
tiempo, que al menos en principio no interesan a este análisis los argumentos
relativos a la conveniencia o no del mandato contenido en la(s) norma(s) acusada(s),
o acerca de su previsible efecto práctico, cuestiones cuyo carácter es marcadamente
subjetivo, e incluso, en muchos casos, hipotético. Sin embargo, ello no obsta
para admitir que, aunque de manera excepcional, pueda devenir pertinente el análisis
de aquellos aspectos relacionados con las consecuencias de la norma, que
resulten relevantes a efectos de los juicios de proporcionalidad y
razonabilidad a que hubiere lugar.
Ahora bien, con respecto al ya citado Acuerdo
280 de 2007 del Concejo Distrital de Bogotá, que la representante de la
Defensoría del Pueblo propone integrar como objeto del presente juicio de
constitucionalidad, debe precisarse que la Corte carece de facultades para
acceder a esta solicitud. En relación con el tema, baste simplemente recordar
que las competencias de esta corporación han sido taxativamente establecidas
por el artículo 241 de la Constitución Política, texto que en manera alguna
contempla la posibilidad de pronunciarse sobre la eventual exequibilidad de
actos emanados de un concejo distrital o municipal, función atribuida de manera
expresa a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que es entonces la
competente para decidir a ese respecto[6].
Por estas razones no se realizará la integración
normativa propuesta en relación con el referido Acuerdo 280 de 2007 del Concejo
de Bogotá D. C.
Al confrontar lo expuesto y los temas planteados
en la demanda, la Corte realizará su análisis de constitucionalidad analizando
en primer lugar aquellos aspectos que de manera más directa y determinante inciden
en la eventual inexequibilidad de la disposición acusada. Con este propósito se
estudiará:
i)
el
alcance del artículo 44 de la Constitución Política, que la demandante y varios
de los intervinientes entienden como fundamento y origen de la medida aquí cuestionada;
ii)
a partir
de lo anterior, se estudiará si la presentación en televisión de los nombres y
fotografías recientes de las personas condenadas es una medida legítima, proporcionada
e idónea para el logro del propósito que la norma persigue.
Verificado este análisis, y sólo en la medida
en que se concluya que el mecanismo estudiado resulta proporcionado y legítimo,
se haría necesario que la Corte aborde de manera directa los demás asuntos planteados
por la demandante y comentados por algunos intervinientes como posibles
generadores de su inexequibilidad, a saber:
iii)
si la aplicación
de esta medida implica un trato inhumano o degradante, situación proscrita por
el artículo 12 constitucional;
iv)
si el
hecho de aplicarse únicamente al caso de los delitos sexuales contra menores de
edad y no a todos los demás tipos penales previstos en el correspondiente
código, resulta violatorio del derecho a la igualdad;
v)
si la presentación
de esta información a través de la televisión afecta el derecho al buen nombre,
protegido por el artículo 15 constitucional;
A través del análisis de estos aspectos podrá
apreciarse además, de manera paralela, si esta divulgación comporta la vulneración
de derechos inalienables de la persona o resulta lesiva de la familia en cuanto
institución básica de la sociedad (art. 5) y/o si podría entenderse que afecta
los valores propios del Estado social de derecho o es contraria al logro de los
fines esenciales del Estado, definidos en los artículos 1° y 2° constitucionales,
respectivamente.
Finalmente, en caso de haberse superado todas
las anteriores objeciones de constitucionalidad, de tal modo que se descarte la
posible inexequibilidad de este precepto, la Corte entraría a analizar otras situaciones
que, llegado el caso, podrían dar lugar a la declaratoria de exequibilidad
condicionada. Entre esos asuntos cabe mencionar los relativos a la firmeza de
la condena como requisito sine qua non de esta publicación, la necesaria
temporalidad de la medida y el tema de si aquélla podría aplicarse en el caso
de personas responsables por hechos ocurridos con anterioridad a la vigencia de
la Ley 1098 de 2006.
4) El alcance del artículo 44 de la Constitución
Política
Si bien ninguno de los participantes en este
proceso plantea de manera directa la eventual vulneración de esta norma
superior por el precepto acusado, la mayoría de ellos, aunque desde distintas
perspectivas, parten del supuesto de que este último pretende ser un desarrollo
legal de las garantías contenidas en aquélla, aspecto que es pertinente que la
Corte considere en forma breve, por su relevancia en la determinación que
adoptará sobre la exequibilidad del segmento normativo demandado.
De acuerdo con lo expuesto por la demandante,
la norma cuestionada es resultado de un entendimiento incorrecto del precepto
constitucional, cuyo propósito sería apenas servir de criterio de
interpretación judicial cuando quiera que deba resolverse un conflicto
específico entre los derechos de un menor de edad y los de una persona adulta.
Sin embargo, según el parecer de otros intervinientes, el precepto está llamado
a resaltar de manera general la importancia prevalente de los derechos de los
menores y el compromiso del Estado y de los particulares en torno a la efectiva
realización de tales derechos, debiendo entonces servir como punto de partida
para la formulación y desarrollo de políticas públicas en relación con el tema.
Desde esta óptica, el artículo 44 sería
ciertamente el principal fundamento de una medida como la aquí examinada, con
lo cual, lejos de haberse producido la errada interpretación legal que denuncia
la actora habría, por el contrario, una acertada y afortunada aplicación.
Sobre este particular, la Corte comparte el planteamiento
de la representante del Ministerio Público, de acuerdo con el cual, el
propósito del artículo 44 superior en comento excede considerablemente el de
ser un simple recurso interpretativo para la resolución de conflictos
particulares, entendimiento que equivaldría a restringir el contenido de esta
norma al de su último inciso, conforme al cual “Los derechos de los niños
prevalecen sobre los de los demás”, ignorando sin justificación lo establecido
en los dos primeros. Así lo ha resaltado consistentemente la jurisprudencia,
sobre lo cual baste acudir a las consideraciones vertidas en las sentencias
C-1064 de 2000 (M. P. Álvaro Tafur Galvis) y C-796 de 2004 (M. P. Rodrigo
Escobar Gil).
En realidad, más allá de lo reconocido por la
actora, este artículo contiene la explícita incorporación en nuestro ordenamiento
jurídico del universal principio sobre el interés superior del menor[7],
que se manifiesta, de una parte, en la expresa enumeración de los derechos de
los niños (inciso 1°), que son además reconocidos como fundamentales y, en consecuencia,
susceptibles de protección mediante la acción de tutela. De otra parte, se ve
reflejado también en el establecimiento de importantes deberes de acción en
cabeza de la familia, de la sociedad y del Estado (inciso 2°), encaminados a
hacer realidad dicho conjunto de derechos para todos los menores residentes en
Colombia.
Adicionalmente, tales incisos primero y
segundo del comentado artículo 44 contienen varias referencias expresas a la
protección contra toda forma de violencia o abuso sexual y a la necesidad de
garantizar el desarrollo armónico e integral del niño, los cuales no sólo
habilitan, sino que además obligan al Estado y a los demás entes comprometidos
en la protección de la niñez, a adoptar medidas efectivas para prevenir y luchar
frente a esos fenómenos y procurar, en toda la extensión que ello sea posible,
la rehabilitación de los menores que hayan sido víctimas de ellos.
En relación con este asunto y con todos los
demás a que se refiere el artículo 44, el poder legislativo tiene amplia
autonomía para establecer las medidas que juzgue convenientes al logro de tales
propósitos, siempre y cuando, como es natural, ello se haga dentro de una
adecuada integración con los demás postulados constitucionales.
Por todo lo anterior, considera la Corte que, al
menos en principio, el propósito de la norma puede en efecto entenderse válidamente
fundado en el mandato contenido en el artículo 44, como un mecanismo encaminado
a la garantía y restablecimiento de los derechos de los niños que hayan sido
víctimas de delitos contra la libertad, integridad y formación sexuales, situaciones
que de suyo afectan gravemente los derechos fundamentales que esta misma norma
reconoce y protege.
5) El juicio de proporcionalidad sobre la medida
estudiada
5.1. Bajo el entendido de que el artículo 44
constitucional establece el deber de la familia, de la sociedad y del Estado de
adelantar acciones efectivas para proteger a los niños y hacer realidad los
derechos fundamentales que la misma norma les reconoce, y teniendo en cuenta
que, según puede deducirse, la medida cuestionada constituiría un instrumento
encaminado al cumplimiento de estos deberes, es necesario entonces determinar
si tal mecanismo resulta legítimo y proporcionado a la luz de la Constitución.
Para esto es procedente realizar un test de
proporcionalidad de la medida cuestionada, siguiendo para ello los criterios y
fases jurisprudencialmente establecidos en relación con el tema. Un ejercicio
de ponderación semejante a éste lo realizó recientemente la Corte en la ya
referida sentencia T-1073 de 2007 (M. P. Rodrigo Escobar Gil), a propósito de
las medidas contenidas en el Acuerdo 280 de 2007, expedido por el Concejo
Distrital de Bogotá D. C., al cual tanto la actora como los intervinientes
hicieron referencia.
5.2. El primer aspecto que debe abordarse con
ese propósito, es la finalidad de la medida, a efectos de constatar si
ella persigue un objetivo legítimo a la luz de la Constitución. Procede
entonces averiguar y precisar cuál es el propósito u objetivo de divulgar esta
información, en la forma prevista en el artículo 48 parcialmente atacado.
En la demanda la actora reconoce implícitamente
que el objetivo de la difusión de esta información es proteger a los menores de
edad, sin especificar si se trata de quienes han sido víctimas de los delitos
sancionados, o de todos los que estén en minoridad en un área determinada, o en
todo el país. En este sentido admite que la norma acusada puede tener una
finalidad constitucional legítima, que la actora relaciona con el contenido del
artículo 44 superior.
Sin embargo, otro de los objetivos de la disposición,
o al menos una de las formas de lograr la protección de los menores, es
atemorizar a los posibles futuros infractores a partir de la publicidad a que se
somete el caso de las personas ya condenadas, finalidad que la demandante
encuentra incompatible con los valores constitucionales.
La representante de la Defensoría del Pueblo
hace algunos comentarios sobre el trámite legislativo cumplido por la
disposición hoy demandada, señalando que la finalidad específica de este norma
no consta de manera expresa en tales documentos, debiendo apenas deducirse en
forma indirecta de los principios generales que inspiraron la expedición del Código
de la Infancia y la Adolescencia y facilitan su interpretación. No obstante,
llama la atención sobre el hecho de que no es claro cómo esta publicación
protege a los menores colombianos, lo que crea dudas sobre cuál es la real
finalidad de la medida.
A este respecto, la Corte constata la escasez
de referencias precisas durante el trámite legislativo relativas a la
introducción de esta norma y a sus objetivos específicos. Con todo, entiende,
al igual que varios de los intervinientes, que la finalidad de esta publicación
es, al menos de manera genérica, la protección de los menores de edad
residentes en Colombia y la prevención de nuevas conductas de agresión sexual
en contra de ellos. Así puede deducirse, en efecto, del contenido del Capítulo
1° (principios y definiciones)[8]
del Título I del Libro I de esta ley, en particular disposiciones como las que
establecen la finalidad de este Código (art. 1°), su objeto (art. 2°), las reglas
de interpretación y aplicación (art. 6°), el principio de protección integral
(art. 7°), el principio sobre interés superior del menor (art. 8°) y la regla
sobre prevalencia de sus derechos (art. 9°).
Aceptado entonces que el objetivo de esta
publicación es contribuir a la protección de niños, niñas y adolescentes residentes
en Colombia, precaviendo nuevos delitos sexuales en contra de ellos, a partir
del análisis efectuado páginas atrás en relación con el contenido del artículo
44 constitucional, encuentra la Corte que la finalidad del precepto acusado
resulta legítima, a la luz de nuestro ordenamiento constitucional.
5.3. El siguiente paso del test de proporcionalidad
indaga por la idoneidad de la medida para alcanzar el objetivo propuesto.
Este es uno de los pocos casos en que, por excepción, le es permitido al juez constitucional
adentrarse en el estudio de los efectos previsibles de la aplicación de la norma
acusada.
Frente a este tipo de interrogante, es siempre
recomendable volver sobre el proceso de debate y aprobación de la norma cuya
constitucionalidad se examina, donde deberían encontrarse respuestas y
explicaciones en torno a por qué la medida que se establece resulta útil para
el logro de un determinado objetivo constitucionalmente legítimo.
Examinado el trámite legislativo cumplido por
el Proyecto de Ley 085 de 2005 Cámara – 215 de 2005 Senado, origen de la norma
posteriormente sancionada como Ley 1098 de 2006, se observa que el segundo
inciso del artículo 48 (hoy demandado), no hizo parte del proyecto original
presentado a consideración de las cámaras, aunque sí se contemplaba la
existencia de los mensajes de restablecimiento y garantía de derechos, para
cuya difusión los concesionarios de ciertos servicios deberían ceder espacios
de su programación. Este inciso segundo, complementario del que le precede, fue
introducido apenas durante el segundo debate cumplido ante la plenaria del
Senado de la República el 22 de agosto de 2006 (último del trámite legislativo),
a propuesta de la Senadora Alexandra Moreno Piraquive, sin que conste en las
respectivas actas la existencia de una expresa y suficiente sustentación al
respecto. El texto quedó incorporado en la versión final, conciliada por comisionados
de ambas cámaras el 20 de septiembre del mismo año y posteriormente aprobada
por la plenaria de cada una de ellas.
En suma, no existe constancia de que durante
el trámite de este proyecto se hubiere sustentado, de manera suficiente, por
qué frente al propósito de protección de la niñez, este medio resulta
preferible a otros de posible menor impacto contra la persona condenada, lo
cual podría sustentar la utilidad de la medida cuya legitimidad se debate.
De tal manera, y ante la falta de evidencia
empírica directa sobre los efectos de tal publicación en mejores niveles de
protección y bienestar de la niñez, resulta especialmente difícil realizar este
juicio. Lo anterior se ve acentuado por el hecho, destacado en el punto
anterior, de que la finalidad que se ha admitido como constitucionalmente legítima
es de carácter genérico - la protección de los niños -, siendo notoriamente incierto
de qué manera concreta estarán ellos mejor resguardados por el hecho de divulgarse
dicha información. Así, no es válido afirmar de manera concluyente que la
medida sea útil o efectiva para la protección de la niñez residente en Colombia.
Esta apreciación se corrobora al analizar de
manera preliminar algunos de los posibles efectos benéficos que se buscarían
con la difusión de los nombres completos y la fotografía reciente de los
condenados en el último mes por delitos sexuales contra menores, así:
Si se trata de ejercer prevención general para
disuadir a futuros infractores en potencia, tampoco aparece motivación en el
proceso legislativo, con estudios biológicos, psicológicos, sociológicos y, en
general, criminológicos, sobre la naturaleza de esos delitos, particularmente cuando
son cometidos contra seres humanos que no han adquirido formación sexual,
pudiendo mediar impulsos irracionales, instintivos e irrefrenables, anómalos
frente al comportamiento sexual de la mayoría de la población, que difícilmente
podrían ser controlados así se observe que la justicia ha sido eficiente y
severa en algunos casos, frente a otros individuos que incurrieron en
comportamientos semejantes.
Tampoco se analizó, en la misma línea, el
índice de reincidencia en este tipo de conductas, que puede ser significativamente
alto y daría lugar a pensar que tampoco opera la prevención especial, con lo
que aún el hecho de haberse divulgado la información relativa a la propia
condena, no parecería razón suficiente para contener a un individuo en trance
de cometer una nueva acción delictiva de la misma naturaleza.
En el plano de prevenir a la población sobre
la presencia de estos individuos en sus vecindarios y el peligro que
representan, debe tenerse en cuenta que por la época en que ha de efectuarse la
difusión, “las personas que hayan sido condenadas en el último mes”, en la
mayoría de los casos el sentenciado estará aún privado de la libertad, dado el
extendido quantum punitivo actual, quedando sin fundamento ese objetivo
de la publicación en el mes siguiente.
Pero, en el otro extremo, si se previera que
la divulgación ha de hacerse al ser excarcelado, se estaría desconociendo el
nominal efecto de reinserción social, rehabilitación o resocialización que se
le abona a la pena como una de sus funciones inmanentes, teóricamente
justificadora especialmente de la privación de la libertad.
Por lo anterior, no encuentra la Corte evidencia,
ni siquiera mediana, de que el medio escogido para brindar protección a la
población infantil tenga una efectividad tal que justifique la instauración de
esta medida.
5.4. Para tratar de establecer una relación
entre el beneficio obtenido y la afectación o perjuicio que se causa contra
otros bienes jurídicos, ha quedado constatada la alta indeterminación del
beneficio que este mecanismo de difusión de la condena puede generar, por la
carencia de estudios que le otorguen fundamento, lo cual, por ahora, coloca en
un plano puramente especulativo evaluar la relación costo - beneficio
que al respecto pudiera plantearse y, a partir de allí, deducir si se está
quebrantando la proporcionalidad. Empero, sí existe en este caso una percepción
mucho más amplia sobre el gravamen o afectación que para la persona condenada y
también para su familia, especialmente en comunidades menores, implica la
difusión adicionalmente estigmatizadora de la identificación pública cuya
exequibilidad se discute, razón por la cual se estima procedente discurrir, en
forma breve, en relación con tales afectaciones.
De manera general, es evidente que aquellas
personas condenadas cuya identidad se difunda sufrirán por ello una innecesaria
afectación adicional; si además de al sentenciado, o en lugar de él, quienes
observen la divulgación conocen a su familia, los naturales sentimientos negativos
que una noticia de este tipo despierta podrían extenderse contra personas que
no sólo no son culpables de la depravación que se informa, sino que seguramente
la desaprueban o alguno (a) (s) de ellos la han padecido, y vienen a sufrir
adicional vergüenza, baldón y otras aflicciones por lo que no han hecho. Aún
más, se exponen a eventuales agresiones, verbales o de hecho, por parte de
quienes conozcan y sepan dónde encontrar familiares del condenado,
probablemente algunos en el rango de minoridad que teóricamente se quiere
proteger.
La violencia podría ser también exacerbada contra
el mismo individuo, como con frecuencia sucede en los propios centros de
reclusión contra quienes son etiquetados como violadores de niños, o en otros
lugares si se encontrare en libertad, posibilidad por cierto remota, dada la
severidad de las sanciones que ha previsto el legislador para esta clase de
delitos, complementada con la exclusión de beneficios y mecanismos sustitutivos
o alternativos.
5.5. La desproporción es todavía más
palmaria al advertir, como lo plantea la actora, que con la aplicación de esta
medida el delincuente esté siendo utilizado por el Estado para crear temor, lo
cual agrede de modo adicional, innecesario y poco útil, e implica una invasión
a la órbita interna, además de utilización del individuo, inadmisible frente a
la persona humana, así se parta de la altísima gravedad de la acción perpetrada.
Recuérdese, por otra parte, de nuevo en
relación con el debate legislativo, que no aparece que se haya efectuado una
consideración al menos mediana sobre la razón de ser y los efectos que se
esperaban del precepto cuestionado; ni que hayan sido consideradas alternativas
conducentes al mismo propósito, que pudieran conllevar más efectividad y menor afectación
al individuo condenado y/o a su familia.
Lo brevemente expuesto señala que, pendiente
la eventual demostración de los hipotéticos beneficios sociales que esta medida
pudiera traer consigo, son en cambio evidentes y de gran significación los
costos y riesgos que ella supone para la persona misma y para los miembros de
su familia, donde podría hallarse la propia víctima, u otro menor en aumentado
riesgo de victimización. Por ello, estima la Corte que tampoco se surte este elemento
del test de proporcionalidad que se viene adelantando, al no compensarse el
perjuicio acarreado a otros bienes, con el ignoto beneficio obtenible.
6) Conclusión
Del
análisis precedente se observa que existe un alto grado de incertidumbre sobre
la capacidad que la medida estudiada podría tener para alcanzar de manera
efectiva el propósito de protección a la niñez con el que presumiblemente fue
establecida. Por el contrario, son notorios los peligros y afectaciones que
ella supone tanto para los individuos penalmente sancionados como para los
miembros de sus familias, y aún para las posibles víctimas y sus allegados. Así
las cosas, concluye la Corte que esta publicación no es una medida idónea para
el logro de la finalidad propuesta, y por el contrario, constituye un mecanismo
desproporcionado e innecesario frente a la búsqueda de dichos objetivos.
Entonces,
al revelarse claramente ineficaz como mecanismo de protección de la niñez, es
necesario concluir que la medida estudiada vulnera el artículo 44 superior, lo
que conduce a su declaratoria de inexequibilidad, sin que para arribar a esta
conclusión resulte necesario analizar en detalle las demás objeciones
planteadas por la demandante y por otros intervinientes que fueron relacionadas
páginas atrás.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE el inciso 2° del
artículo 48 de la Ley 1098 de 2006, Código de la Infancia y la
Adolescencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en
la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.
[1] A este respecto cita las
sentencia C-1064 de 2000 (M. P. Álvaro Tafur Galvis) y C-796 de 2004 (M. P.
Rodrigo Escobar Gil).
[2] Artículos 205 a 219B del Código Penal vigente, que incluyen, en sus
diferentes modalidades, la violación, los actos sexuales abusivos y el
proxenetismo.
[3] Si bien el primer inciso de la norma (aparte no demandado) se refiere
a los servicios de radiodifusión, televisión y espacios electromagnéticos (en
muchos de los cuales no existe programación propiamente tal, ni hay lugar al
manejo de espacios o contenidos por parte del licenciatario), por la naturaleza
del mensaje ordenado, que incluye la fotografía de la persona condenada, se
entendería que la aplicabilidad de esta norma está contraída principalmente al
servicio de televisión.
[4] Se entendería comprendido entre la fecha de vigencia efectiva de la
sentencia condenatoria y aquella en que la fotografía y nombre del condenado
son difundidos a través de la televisión.
[5] Esta Corte ya se ha pronunciado, en sede de
tutela (T-1073 de 2007, M. P. Rodrigo Escobar Gil), frente a la aplicación de
la norma distrital.
[7] Este principio se
encuentra presente en los principales tratados internacionales relacionados con
temas de infancia y familia y, en particular, en la “Convención sobre los
Derechos del Niño” adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el
20 de noviembre de 1989, incorporada al derecho interno colombiano mediante Ley
12 de 1991.
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